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地方偿债余额超10万亿市县“沦陷” 将迎清理风暴 [复制链接]


    在审计署对地方债规模摸底之后,财政部日前也发布《地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法》(以下简称《办法》),部署各地清理存量债务,甄别政府债务,并要求地方各级政府及时将政府存量债务分类纳入预算管理。

可以预见的是,“十三五”期间,地方债务将迎来一场清理风暴。根据审计署去年年底发布的审计报告,地方政府负有偿还责任的债务增长较快。截至2013 年6 月底,省、市、县三级政府负有偿还责任的债务余额105789.05 亿元,其中市级、县级年均增速分别为17.36%和26.59%,远超省级债务14.41%的增速。

报告显示,在市、县级政府债务增速的同时,其债务风险也在聚集,而随着财政部对存量债务的管理办法,平台公司债务在被剥离的同时,部分债务也将有政府承担,这对地方政府来说,特别是对一些本身并不具备举债功能的市、县级政府来说,债务剥离将意味着一场大规模的债务偿还即将到来。

市县级政府“沦陷”

“在财政部发文之后,我们第一时间召集各市、县级财政部门组织会议,并针对债务的类别做了部署,重点关注市、县两级政府中的平台债务分类工作。”中部某省债务管理办公室相关人员表示。

以该省为例,目前市、县级债务的占比已经超过85%,去年以前,在首批自主发债省市城市中,该省没有获得举债的允许,所以债务基本以中央代发为主,但是随着高铁项目的投入,平台公司在政府融资过程中发挥了重要的作用,目前该省范围内具有政府性质的平台公司近100家。

“由于本身并不具备发债的可能,所以对市、县级政府来说,除了省级的转移支付,更多是通过平台公司的融资,这也成为债务聚集在市、县级政府的主要原因。”上述该省债务管理办公室相关人员表示。

事实上,该省的模式在全国范围看也并非个例,市、县级债务规模逐渐增大已经成为地方债务难以清理的重点问题。随着财政部上述办法的出台,这些市、县级债务在剥离过程中,所应承担的债务势必随着平台公司的债务市场化逐渐增大。

根据审计署发布2013年第32号公布的全国政府性债务审计结果。截至2013 年6 月底,地方政府负有偿还责任的债务增长较快。省、市、县三级政府负有偿还责任的债务余额105789.05 亿元,比2010 年年底增加38679.54 亿元,年均增长19.97%。其中:省级、市级、县级年均分别增长14.41%、17.36%和26.59%。

审计署的这个摸底结果也成为此次财政部出台上述办法的一个基础。

一位接近财政系统的人士表示,尽管此前财政部和审计署,对地方债规模统计口径上存在差异,但是审计署作为监督部门,其对债务的全面摸底工作以及对省、市、县三级政府债务的分类仍然值得参考,为财政部此次出台的《办法》提供了重要基础。

根据财政部上述《办法》要求,存量债务是指截至2014年12月31日尚未清偿完毕的债务。地方各级政府要统计本级政府可偿债财力、可变现资产等情况,并测算政府一般债务和专项债务的债务率,“凡债务率超过预警线的,必须做出书面说明并经政府主要负责人签字确认。”

对此,中国社科院财经战略研究院研究员杨志勇认为,对地方债务的清理工作虽然很难,但已经是大势所趋的事实,根据债务的分布和债务本身的特点,市、县级政府无疑成为一个重灾区,在本身财政收入有限的情况下,如何承担剥离后的债务成为需要思考的问题。

数据显示,2014年地方政府债务偿还规模为3.56万亿元。粗略计算,2014~2016年,地方政府借新还旧规模在2万亿元左右,对地方政府来说,其仍有一定偿债压力。

全口径预算

虽然财政部此次出台办法的最终目的是对债务进行分类,但在财税系统人士看来,这亦是完善预算法的一个重要步骤,根据办法要求,地方政府存量债务将纳入预算管理的体系,这是完善全口径预算的重要一步。

事实上,所谓全口径预算就是把政府所有收支全部纳入统一管理,其目标定位于构建一个覆盖所有收支,不存在游离于预算外的政府收支,是将所有类型的财政资金收支都纳入统一管理体系的制度框架。

但在实践中,地方政府的债务只有中央代发的债务才纳入预算管理,其他形式的债务并不在政府预算体系内,这也成为地方债务具体数据迟迟没有公布的原因。

中国政法大学财税法研究中心主任施正文认为,对地方政府来说,债务属于延期或者未来的收入,不是政府的当期收入,所以在统计政府收入时,一般也没有在统计之列,不过此次财政部下发的文件,则是第一次明确要把债务纳入预算,使得债务由隐性逐渐显性化。

在他看来,财政部之所以有这个举动,更多是落实完善预算法的要求。

《中国经营报(微博)》记者了解到,四审通过的新预算法增加了允许地方政府举借债务的规定,并从主体、方式、风险控制等方面做出限制性规定。“对债务率进行测算和控制是规范债务管理、强化地方政府责任的重要举措,未来财政部通过对债务的甄别更多是为了控制风险。”杨志勇说。

对于甄别工作,《办法》明确,由财政部门牵头负责,有关部门对地方政府负有偿还责任的存量债务进行逐笔甄别。

渤海证券报告认为,办法强调,存量债务应按照先清理、后甄别的顺序开展,主要是在督促地方政府尽快压缩地方债的存量,大力开展公司合作模式使之能转变为企业债务而非政府债务,减少政府偿债压力。

此外,《办法》侧重甄别而非清理,对于清理存量债务,中央没有给予硬性规定,这也就给未能划入地方政府负有偿还责任的这部分债务,尤其是不能获得确定收入的小型平台公司,在处置上留出一些时间以及空间。

10月8日,国务院发布《关于深化预算管理制度改革的决定》,明确了预算管理制度改革的方向和措施,打响了全面深化财税体制改革的“开头炮”。

财政部相关人士称,此次出台《办法》也正是预算管理制度的一个配套改革,在财政部出台地方政府债务甄别之后,一系列改革也在起草中,其中包括中期财政规划、规范各类税收优惠政策、推进预算公开、完善中央对地方转移支付制度、加大不同预算之间的资金统筹力度等。

(中国经营报)

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